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曹思源

宪政 兼并与破产

 
 
 

日志

 
 
关于我

1968年6月毕业于中共江西省委党校理论部(本科), 1982年毕业于中国社会科学院研究生院,先后在中央党校、国务院研究中心、国务院办公厅和国家体改委工作, 1988年10月下海创建民办研究机构, 1999年被《亚洲周刊》评为"影响中国新世纪的50位名人"之一。 敬请需要回复的朋友,可留下您的称呼和联系方式。 我的邮箱地址:siyuan-cao@163.com

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政府应当为公民做些什么?  

2011-08-18 15:20:42|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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公民宪法启蒙之三

 

政府应当为公民做些什么?

                                  -----------公民地位浅谈

 

一、做公民需要而自己又干不了的事

 

前面我们说过,国家作为国家政权、国家机构的概念,与政府一词大体上可以视为同义语。政府是公民的公仆,也可以说国家是公民的公仆。

国家从一开始就是为了民众的需要而产生的。在远古时代,并没有国家。随着人类的发展,由于两种需要,逐步产生了国家。一种是为了对抗外族人的入侵,即军事上的需要;另一种是为了对抗天灾,即生存及经济上的需要。这两种需要,都不是一个人两个人可以解决的。分散的个人,军事上很容易被外族人各个击破;对付干旱,人们还可以转移,可以逃跑,但是洪水来了,人怎么跑也跑不过水,而防洪的水利工程单个人根本无法实施。于是,在这两种需要的推动下,就形成了有组织的状态,有组织的状态后来便以国家的形式逐渐固定下来了。比如中国古代的“大禹治水”史实,就是老百姓推选出一位名叫“禹”的能人,由他组织和领导大家一起治理水灾。这就有了为国家主事的首领的概念。早期的首领,实际上是被大家拥戴的人;早期的国家政权,实际上是人民赋予首领解决分散的个人所解决不了的问题的权力。

现代国家职能当然比古代要复杂得多,但基本原理是相通的,就是要做公民需要而自己又干不了的事。这可以归纳为以下七个方面:

第一,尊重和保障人权。人权与公民权内涵大体相同,只不过公民权仅限于本国公民享有。在中国的外籍人员的人权,中国政府当然也须尊重与保障,但他们的选举与被选举等权利不在中国行使,与中国政府无关。

当今世界几乎所有国家都将人权保护写进了宪法,列为政府的重要职责。 中华人民共和国全国人民代表大会十届二次会议于2004314通过宪法修正案,在宪法第三十三条中首次增加了一款:“国家尊重和保障人权”。这方面的工作过去并非完全没做,但差距实在是太大了。譬如说,197544张志新在被枪毙之前,先被活生生地割断喉管。尤其令人难以想象的是,这并非第一例!仅在辽宁,她已属第30多例!(据文化艺术出版社1999年版朱建国著《不与水合作》第83页)

第二,国防。加强国防建设,平时预防、战时抗击外敌侵入。但是在和平年代国防开支不能占国家财政支出比例过大,不能将整个国民经济纳入战备体制。我国在上个世纪六十年代就开始大规模备战,措施之一是各级政府从上到下普遍设立人民防空办公室,增加一大批官员,人吃马喂,劳民伤财,到处乱挖防空洞,结果基本无用。几十年过去了,仗没打起来,国家却花了不少冤枉钱。当时把东部许多企业强迁西部和中部,按“靠山、分散、隐蔽”设厂,甚至一个厂分设在九条山沟里,增加了企业成本,打破了国民经济的有机联系和合理布局,后遗症十分严重。

第三,外交。外交部实质上应该是中华人民共和国公共关系部,通过建设性的工作,整合各种资源,为我国和平发展所用;同时维护中国侨民合法权益,促进中外人员思想、文化、技术、资金的交流与合作。

第四,防灾救灾。建立健全对各种天灾人祸,包括传染病的防范救援体制,减少灾害事故对公民的生命财产造成的损失。

第五,提供公共产品与公共服务。由于许多公共事务仅靠公民个人难以胜任,因而需要国家来承担,或部分吸收民间资本与政府共同举办。例如基础设施、交通设施、教育设施、环境保护、卫生防疫、基础科学、市场监管、国民经济和社会资料的调查统计及相关数据服务等等。

这方面的工作与公共利益密切相关。譬如说,近年来我国药品市场秩序混乱、漏洞百出,药品监督管理系统就备受百姓指责。据报道:20056月底,原国家食品药品监督管理局局长被免职,十几天后原医疗器械司司长案发。药品注册司司长等人又被纪检部门带走。有数据显示,2004年,中国药监局受理了10009种“新药”申请,而美国FDA同期仅受理了148种。大量“审批”背后有“猫腻”。国家规定企业对新药拥有自主定价权,众多药企把旧药通过“包装翻新”申报“新药”后,价格马上翻了几番,而这些药品能够最终上市,都需要药品注册部门的审批和通过。这一报一审,大有文章。

第六,维护社会秩序与社会公正。这包括惩罚违法犯罪行为、维持社会治安和市场经济秩序,通过公正的司法程序处理好各种刑事和民事案件,避免社会矛盾的激化。

第七,通过国家财政收支进行社会财富的再分配。由此适当调节社会收入差距,防止两极分化过于悬殊,努力实现公平与效率兼顾。同时通过实施相关政策,对公民提供社会保障和社会福利。

 

二、政府不应与民争利

 

政府要为公民做以上七个方面的服务,当然需要一定的经费;同时在精干的原则下,需要有一定数量的国家公务员队伍,也要为公务员提供相当的薪金与福利。这些钱从哪里来?只能从一个途径来,那就是纳税人向政府纳税。政府收税有两个作用:一是维持国家机构的运转,二是通过税种的增减、税率的升降以及税收优惠政策的安排,执行国家产业政策,对宏观经济进行间接调控。

按照公民与公仆关系的基本原理,公仆为公民办事所必需的经费均由纳税人提供,公仆不应自己做买卖赚钱,更不应由各部门、各机关以任何收费自养。如果作为公仆的国家机关工作人员也去千方百计捞钱,那就走了斜路。如果在竞争性领域办国有企业,与私有企业竞争,就是与民争利,完全不合理。

为了把这种不合理搞清楚,我们不妨打个浅显的比方。一家私营的张记饭店的张老板雇了一位姓刘的采购员,并预支了一大笔钱给他,可是小刘不认真做本职工作,却用张老板给他的钱在隔壁开了一家刘记饭店,与张记饭店竞争。小刘挪用老张的钱去与老张争利,赚了钱归自己;赔了本就要老张再给钱,以弥补不足。你说,这合理吗?老张还不趁早将小刘解雇了事。

同理,作为公仆的国家机构,将公民缴纳的税款不用于前面所说的七个方面的服务工作,却挪用于办国企,显然是与公民争利,严重违背国家职责,属于必须革除的弊端。

此外,在国企与私企的竞争中,国企有军队、警察、法院、监狱和其他许多行政资源作背景,必然形成不平等竞争,导致社会经济秩序的紊乱。

自从1917年俄国十月革命以来,前苏联十五个加盟共和国、东欧八国、亚洲四国(包括中国)陆陆续续建立了国有经济体系,其他一些亚洲、非洲、拉丁美洲国家也在第二次世界大战之后或长或短地搞了一段国有经济。可以说,二分之一的人类先后花了八十多年的时间做了一个大办国有企业的试验。试验结果,除了新加坡这个很小很小的城市国家之外,基本上都失败了。几乎所有的国家(新加坡除外,暂且不论)或迟或早都开始了经济体制改革,改革的基本方向就是将国有企业改制为私有企业或股份制企业。这一场国有化的大试验、大反复所揭示的客观规律已经告诉我们,由于产权不明晰,所有者缺位,国有企业缺乏内在生命力,因而普遍效益低下、浪费惊人,不可能凭其自身力量在竞争中生存、发展、壮大。

二分之一人类花了八十多年搞国有企业的试验已经失败的结论,环球皆知,可是有些人却硬是不承认这个结论,还要大力发展国有企业,还要拿全国纳税人的钱去犯重复性错误,显然是大多数公民和公仆都不会同意的。有谁喜欢继续背着低效率、重负荷的国有经济包袱蹒跚而行呢?

正因为如此,在中共第十五次全国代表大会以及十五届四中全会、五中全会有关国有企业改革的文件中,都提出了在竞争性产业中,要实行“国退民进”的战略。也就是说,国有经济要逐步退出一般竞争性产业,同时鼓励民办企业向竞争性领域发展,通过多种方式,将竞争性领域的国有独资企业逐步改制成为股份制企业或私有企业。

那么,非竞争性领域中的国有企业是否可以保留呢?答案是肯定的,主要是保留以下三类国有企业:

第一类,涉及社会安全的自然垄断性企业。如武器制造厂、货币印制厂。这些企业由国家独资垄断经营,有利于社会安全。

第二类,公益性产业。如城市公共交通企业。为了减轻城市居民的负担,此类企业只能限定低价运行,因而私人投资者没有投资办低价公共交通企业的积极性,只好由地方政府投资经营,它所产生的亏损则由地方财政补贴。这实质上是用纳税人的钱,开办地方国有公交公司为城市居民提供公益性的服务。

第三类,投资金额大、建设周期长、收益回报难以确定的项目。如大型水利工程,私人投资能力不够,兴趣不大,往往只能由政府投资举办,以满足社会需要。

总而言之,宪法常识告诉我们,在政府与公民的关系中,政府的存在价值仅限于为公民服务。公民做得了的事,政府不必插手;公民做不了,或单靠公民难以完成的事,才需要政府去做或由政府与民间共同去做。此乃由公民是国家的主人这一宪政地位所决定的,决不能含糊。

 

三、政府不应税外收费

 

众所周知,宪法是中国的根本大法,其他法律、法规、部门规章、行政命令均应依据宪法制定和实施,而不得违背宪法。现行宪法第五十六条规定,中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。对这一条的解读,在逻辑上至少包涵以下五层意思:

第一,公民在与国家的财政关系上,只有依法纳税的义务,而没有在税外缴纳其他任何苛捐杂费的义务;

第二,由公民参与其中的法人(包括企业法人)同样受上述条款的保护;

第三,国家对公民和法人只有依法收税的权力,而没有税外收费的权力;换句话说,政府在税外收费属于违宪行为,应予革除。

第四,国家对公民和法人收税的机关只能是税务局(包括国家税务局和地方税务局),国家其他任何机关或政府委托单位均无权向公民和法人收一分钱。

第五,国家任何机关的办公经费(包括人员工资福利、动产、不动产以及对公民和法人颁发的各种证照、资料的工本费),均属国家各级财政(由各项税收形成)应当承担之列,不得靠收费、罚款来养人、养车和支付各种行政消费。

目前中国税外收费已经泛滥成灾。据有关部门统计,中央一级的机关和部门制定的与农民负担有关的收费文件和项目就有93项之多,涉及24个国家部、委、办、局;而地方政府制定的收费项目则多达269项;仅仅对出租汽车的收费就有道路运输年检费、道路运输经营许可证工本费、营运驾驶员从业资格考试费、运输管理费、客运管理费、治安费、特殊行业审验费、机动车辆排污费、城市公用事业附加费、公路客运附加费、检验费、对出租车进行尾气、噪音等各种强制性检测费用等等;此外,还有大量的无法统计的“搭便车”收费项目和专门针对私有企业的收费项目。

各级政府、各个部门和机关,以各种理由向广大公民和企业大肆收费,其弊端至少有以下五个方面:

第一,违宪敛财,带头破坏法制,严重损害政府形象,发展下去必将危及政府的生存基础。

第二,破坏官民关系,激化当今社会矛盾,导致民怨沸腾日甚一日,与社会和谐南辕北辙。

第三,苛捐杂费阻碍经济发展,窒息城乡居民的创业积极性,束缚老百姓发挥其干事业的潜能,妨碍社会财富的创造与发掘。

第四,从中央到省、地、市、区、县、乡镇各职能部门千千万万只手伸向全社会,收取各种各样的费,其中上缴国家财政的比例,据调研,不足20%;而80%以上都被各级“衙门”非法消费掉了。这实际上是侵占了相当比例的国家税源,挖了合法的国家财政基础。

第五,只要允许政府各个机关在税外收费,就不可能是规范的,就难免“乱”收费。其中藏污纳垢,五花八门。既有行贿者的便捷通道,又有受贿者的万丈深渊,更是善良者的剧毒染缸,时时刻刻侵蚀着公仆的法律意识和公民的道德底线。现在大讲“八荣八耻”,若不斩断各种税外收费,无异于缘木求鱼。

政府机关税外收费最严重的领域之一是工商行政管理体系。该系统只有国家工商行政管理局这一级的行政经费由财政部拨给,省以下各级工商行政管理局实际上由其自收自支(地方财政最多做些许调剂),多收钱才能多用钱。于是乎地方各级工商部门便有了向老百姓多收费、多罚款的内在利益冲动。在这种违宪违法的制度安排下,发生官民冲突的悲剧便是在所难免的了。

据报道,2005年以来,许多司机向媒体及当地政府反映:陕西省潼关县工商局多次在连霍高速陕西潼关收费站,对入境的货车强行拦截,以货物有质量问题为由进行罚款,数额一般都在万元以上,而且不出具凭证。家住河南巩义市鲁庄镇安头村的张建勋开车经过连霍高速陕西潼关收费站时,被潼关县工商局经检大队队长支忠民和潼关县公安局一张姓队长带人强行拦住。

在各种手续都十分齐全、合法的情况下,支忠民等人执意说张建勋车上装运的电线不合格,要罚款5万元。张建勋随即把货主叫过去出示商品合格证。但支忠民说:“要是叫我看你们商品合格证书,我就罚你5万元;如果我不看,就罚你们3万元。”

经双方讨价还价,张建勋的车被扣了两天,在交纳2.7万元的罚款后才被放行,但没有出具任何票据。被罚款后,张建勋在家服毒自杀。

死者弟弟张建伟说,哥哥死后,将两个不满10岁的孩子和所有债务留给了他。今年321日,张建伟抱着试试看的态度,决定送货到陕西。但他的车刚从连霍高速陕西潼关收费站出来,就有几个穿着便衣的人要上前拦车,“我还以为是歹徒,就加大了油门,可谁知一辆桑塔纳和一辆皮卡车在后面紧追不放。”当车驶到渭南市境内时,突然后面一声枪响,他紧急减速,后面的车随即跟了上来将其拦下。

支忠民等人从车上下来对他说:“我们都开枪了,你还敢往前跑啊?”随后,支忠民等人不分青红皂白,就要对张建伟罚款3万元。经过讨价还价后,张建伟交纳了1.5万元罚款才被放行,而他也没有收到任何票据。

像张建伟兄弟的这番遭遇,很多外地车主都称曾遇到过。在西安经营电缆电线生意的一贺姓商户给记者的录音显示,在当时的讨价还价中,支忠民对贺姓商户说:“只要你每年向我们交纳5000元钱,我保证一年内,我们县工商部门不会再去查你的车。确保你的货车在潼关县境内‘风雨无阻’。”

一周姓河南商户说,他与陕西省一知名电力企业签订了加工协议,有一次,他运送的货物在潼关收费站被查扣。这家大型企业的法人代表闻讯后,迅速赶到潼关,并向支忠民出示了各种证件。在找不到任何罚款理由的情况下,支忠民说:“我们已经将车扣下了,这样放你们走,我们不是白辛苦了吗?这样吧,你们得拿出8000元钱赞助费。”就这样,周姓商户在交了8000元赞助费,又按照支忠民提供的样本,抄写了一份自愿赞助书后,他的货车才被获准放行。

2002625,山西农民王家宏和王化民向陕西省华阴市南营村一周姓村民,购买了15920公斤小麦。当行车至陕西省潼关县港口高速路口时,被港口工商所查扣。两天后,他们获悉,查扣的小麦被潼关县工商局卖给了山西省芮城县风陵渡赵村村民杨振发。2002627,他们拿着一张印有“禁止在公路等交通要道设卡拦截运粮车辆”通知的报纸,找到潼关县工商局副局长熊榜奇。当时,熊答应给他们退回卖小麦的款项。但讨要多次后,未果。

而风陵渡开发区尧喜雨的车因为装载这些小麦,被陕西省潼关县港口工商所查扣,罚款3000元,车辆放行后,也根本没有开具发票。

潼关工商局乱罚款、乱收费事件经2006522《河南商报》报道之后,国内外舆论一片哗然,仅新浪网52223日两天就有网友留言七千多条。此类民意,值得一读。

有人说:“肺都气炸了!既然工商局无权上高速拦车,交警无权在高速上检查货物质量,那么,这些人就是拦路抢劫,那身服装和枪支仅仅是用来作案的工具。应该按武装抢劫判刑,这些人比强盗危害性还大,如果遇到强盗,还可以跑、可以自卫,而这些人穿着警服和工商服。”

“一些所谓的人民公仆,打着国家和人民的旗帜,不办人事……

“社会环境毒化,公职人员都在充分利用手中的资源抢劫老百姓。”

“不判支忠民等人入狱难平民心啊!”

“强烈要求撤消工商、城管、运管等职能重复部门,减少纳税人负担!”

“这种现象太多了!希望国家实施有力措施遏止这种人人唾弃的事。”

“要工商部门创收,这是根本原因。否则,治了这一个,还会出第二个。”

“我是工商的一员,感到震惊和汗颜。这群‘害群之马’理应绳之以纪、绳之以法。发生这样的事,客观上是目前工商系统自收自支的财政体制造成的。”

显然,任何政府部门都不应在税外收费。但有人说取消税外收费难于上青天,我看未必。办法有五:

第一,收费用作机构办公费(或办公费基数),而该机构有合法编制的,收费取消后,由各级财政从削减支出中,拨给办公经费。据报道,全国一年公车消费、公费旅游、公费吃喝共达6000多亿元,比2004年国家财政支出的文化、教育、科学、卫生事业费总和5144亿元还要高,削减行政高消费大有可为!

第二,收费用作机构办公费且该机构无编制的,收费取消,拆庙走人,自谋职业。

第三,极少数合理收费项目,由原收费部门收集各方面意见,报国务院批准,向全国人大常委会提出立法建议,制定或修订相关税收法律。这是有选择的“费改税”,而不是不加选择地全面实行“费改税”。

第四,今后国家立法审查要明确一个原则——各级人大和政府机构,均不得起草和颁行涉及政府收费的法律、法规和行政规章。中央和地方国家机关向公民和法人收钱,只能走依法收税这一条路,其他的路要断然堵死。这是一项关系长治久安的重大国策!

第五,在政府收费取消后,社会各方面的监督机制,可将注意力集中于税法的制定和实施,这有利于推进廉政高效。

 

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