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曹思源

宪政 兼并与破产

 
 
 

日志

 
 
关于我

1968年6月毕业于中共江西省委党校理论部(本科), 1982年毕业于中国社会科学院研究生院,先后在中央党校、国务院研究中心、国务院办公厅和国家体改委工作, 1988年10月下海创建民办研究机构, 1999年被《亚洲周刊》评为"影响中国新世纪的50位名人"之一。 敬请需要回复的朋友,可留下您的称呼和联系方式。 我的邮箱地址:siyuan-cao@163.com

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《破产风云》连载五  

2010-02-25 09:43:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    第一章 院外活动 首获成功(五)

五 第一次院外活动的成果

——破产法起草小组宣告成立

   身在中南海,言出大会堂,破产法得到化学家的支持

   人大代表提案一周后,中南海动起来

   走马上任破产法工作小组组长

   记者朋友给我戴上“院外活动家”的帽子

  作为国务院直属机关技术经济研究中心的工作人员,按理说,促成国务院提出破产法草案较为方便。至少,我在中南海给中共中央、国务院各部门及其领导人写信,不必贴邮票,只要往内部交换的文件袋中一放就发过去了。我为破产法先后给国务院正副总理、全国人大常委会正副委员长以及中共中央总书记和有关部门负责人写过几十封信,但绝大部分都没有回音。

  实在忍不住,19845月中旬,我给负责立法工作的国务院经济法规研究中心主任顾明打了一个电话,接电话的是他的秘书小张。张秘书问我找首长有什么事。“我上月给顾主任寄的一份关于制定破产法的建议,不知收到了没有?”

  “已经收到了。”

  我很高兴:“顾主任看了没有?”

  “已经看过了。”

  我更高兴了:“顾主任说了什么没有?”

  “什么也没说!”

  这时电话里是短暂而又难耐的沉默。按理,我应当放下电话了,但我忍不住还是多问了一句:“你看有可能在立法计划中排上队吗?”

  “绝对不可能!”

  我急了,冲口而出:“为什么绝对不可能呢?”

  张秘书这时似乎已经表现了极大的耐心:“这你还不知道?我们国家立法起步主要有两条途径:一条是自上而下,总理、副总理指示,需要立个什么法,列入立法计划;一条是自下而上,譬如说,统计局提出要立统计法,邮电部提出要立邮政法,铁道部提出要立铁路法,有关部委报上来,我们平衡一下列入立法计划。从来没有什么个人提出要立什么法的,所以你曹思源建议制定破产法,恐怕永远也排不上队。”

  看来,在红墙之内是无望了。放下电话,我信步走出中南海,往南来到人民大会堂,眼前一亮,那儿正在举行第六届全国人民代表大会第二次会议,何不找人民代表谈谈?对,就这么办!

  后来几经联系,终于约见了著名化学专家、全国人大代表温元凯先生。见面的屋子里人很多,我很难插得上嘴,更不可能从容游说。我干脆等到最后与他一起“打的”往回走的路上,在出租车内跟他鼓吹了一番破产法,他原则上表示赞成。约定明天傍晚在他的住处继续谈。

  第二天,我如约来到温先生的住处。北京初夏的黄昏凉爽宜人,我们的谈话也非常成功。就好象老朋友见面,没有过多的寒喧,我开门见山,较为详细地介绍了破产法的历史,在世界经济中的作用和一些重要的易产生误解的概念。温先生单刀直入,以一个自然科学工作者一贯的严谨,对几乎所有的概念,一一询问,我尽可能详细地予以回答。两个小时之后,温就已经成为破产法的坚决支持者了。这时我紧追不放:“能否请你在人大提出一个建议制定破产法的提案?”他非常直率地说:“现在我已对破产法有了一些了解,但还没有能力写出个草案,你能否代为起草?”我说“已经起草好了!”于是从皮包中拿出刚刚写好的《关于制订“企业破产整顿法”的提案》及两个附件:

 

   关于制定“企业破产整顿法”的提案

大会主席团:

  我们提议,立即着手制定“企业破产整顿法”(简称破产法)。其理由如次:

  凡有商品生产,就必然会有盈有亏,某些严重亏损的商品生产者就可能发生负债接近或大于其资产、丧失偿还能力的情况,从而陷入破产境地。落后企业的破产和被淘汰是价值规律作用的必然结果,又是商品生产高效率地发展的必要条件之一。现在世界大多数国家都有相当完备的破产法,而我国至今根本不承认企业有破产问题。但是,问题的存在并不以人们的主观愿望为转移,累计亏损总额超过固定资产的企业在我国不乏其例,在1982年发生亏损的780个大中型工业企业中就有49户;历年盈利额与亏损额相抵结果为负数的则有444户。

  由于没有破产法,企业可以不承担破产责任,因而任何数额的亏损对企业都没有真正的压力。我国国营企业长期以来每年都有1/51/4左右的亏损面,扭亏增盈的行政办法收效不大。有的企业长期管理混乱,连续十多年巨额亏损竟然照旧生存。这在商品生产史上是不堪设想的奇闻!事实证明,对国营企业破产问题在理论上采取不承认主义,在政策上采取财政包赔的办法,不但不能维护社会主义的威望,反而有所玷污。

  由于没有破产法,企业技术落后、产品陈旧没有危机感,因而没有采用新技术、开发新产品的紧迫感。缺乏外部经济压力和内部经济动力,是我国企业在世界新的技术革命中迈不开大步的主要原因。光靠宣传技术进步的重要性等等,是解决不了问题的。由于没有企业破产法,国营企业的经济赔偿最后都转到国家财政的账上,企业自身实际上不承担经济责任,因而经济合同及其他经济法规中的惩罚条款对于企业(尤其是国营企业)并没有多大的威慑作用。从这个意义上说,不坚决实行企业破产法,就不能从根本上保证任何经济法规的权威,就难以达到用经济立法的手段调节经济生活的目的。

  国务院早已把企业独立自主、自负盈亏确定为国营经济体制改革的基本方向。这完全符合社会主义商品生产的客观规律。让企业自负其“盈”并不太难,难就难在自负其“亏”。只有敢于让企业对自己的经营亏损承担责任,颁行对破产企业的处理办法,并以此促进企业进一步放开手脚,经济改革才能有实质性的进展。企业才能真正作为独立的法人、独立的商品生产者而行动,为自身的生存发展而主动地、积极地奋斗,经济全局才能活而不乱。

  我们设想,“企业破产整顿法”完全可以具有中国自己的特点,可以将破产和整顿结合起来。对于自负盈亏企业,凡经营亏损达到一定警戒线,并不立即关闭,而是给予背水一战的机会进行为期一般不超过一年的“破产整顿”,在此期间全体干部、职工领取低于原基本工资、并逐月递减的破产救济金。经过这种非常条件下的整顿,破产企业的多数可望脱胎换骨,获得新生;极少数企业逾期不能扭转亏损局面则予以关闭。干部职工领取救济金集中培训,等待新的就业机会。总之,铁饭碗要坚决打破,社会救济办法要逐步完善,以此兼顾经济效率与社会安全。

  由于经济管理体制等原因,我国30多年来中断了对破产法的研究,现在国内十分缺乏破产法资料和破产问题的专著,迫切需要动员法学界、经济学界和其他各界的力量积极填补这一空白。同时建议国务院有关研究中心组织班子,具体负责“企业破产整顿法”的文字起草和有关调研工作,争取早日通过法案,促进经济改革和四化建设。

  此致

敬礼!

  人民代表(签名)

                        1984.5.17.

 

附件一:关于“企业破产整顿法”的方案设想(本书从略)

附件二:关于“企业破产整顿法”的几点考虑(本书从略)

 

 

  说实话,对于这个提案(假设能征集到30名以上人大代表的签名而成为正式提案的话)能否引起人大注意,从而开始破产法的起草工作,以至最后交付人大或其常委会表决,我心中一点没底。要知道,每年人代会都收到数百份提案。而其中绝大部分,仅仅是由人大常委会的工作人员(他们不可能对每个提案有真正了解)进行分类,尔后分送各有关部门,请他们提出处理意见。最后的答复往往还是人大常委会的工作人员给发起代表去一封格式统一的信,在感谢、赞扬之后,基本上就是空话了。可以说,凡人民选出的人大代表有权提案,而无权通过投票决定其中哪些(或哪几个)议案是否值得讨论。于是每次人大会议中,有关报告里常会有这么一段话:上次会议共收到提案XX份,经研究……。绝大部分提案就此无声无息了。自离开温元凯后,我暗自祈祷着,这份提案千万别落得泥牛入海的下场。

  然而,这次破产法算是走运了。一周以后,人大已将提案转到国务院办公厅,办公厅又转到国务院经济法规研究中心。524日由国务院经济法规研究中心主持,在中南海假山会议室邀集国家经委、财政部、对外经贸部、轻工部、劳动人事部、工商行政管理局、人民银行以及国务院技术经济研究中心有关人员举行第一次座谈会,研究对于全国人民代表关于制订破产法的提案如何答复。我参加了这次会议,倍感荣幸。与会者大都是司局级、副部级以上干部,唯有我一个布衣。

  会议的前半程是非常沉闷的,首先由经济法规中心主任顾明介绍了人大代表的提案,接着请各位代表发表意见。然而,大概是问题太突然,大家没有思想准备,全场出现了长时间的令人难堪的沉默。

  我深知一个白丁在此种场合的行为准则,老老实实地坐着,虽有满肚子话想说,但决不乱吭一声。最后顾明实在无法,直接点名说:“小曹,你讲讲嘛!你不是一向对破产法很有研究,上个月还给我写过一封信吗?”我知道机会来了,这时讲话不会被认为是过于狂妄。于是客气谦让几句之后,我站起来,开始侃侃而谈。既然让我讲,就不妨来一次普及讲座。我从古罗马处死无力还债者,由债主们分尸,到我国的父债子还;从“不能偿还到期债务”的概念到“和解整顿”;从“申请宣告破产”到“破产还债”;从我国企业的负债,到亏损的国营企业早已没有了还债能力;从传统的“关停并转”的不足,到它与破产法的区别……娓娓道来。最后会议决定,由曹思源牵头,研究起草一份“关于制订企业破产法问题”给国务院的请示报告。

  此后,从5月至11月,各部委关于企业破产法的座谈会共举行了6次。座谈会上对有关制定破产法的许多重大问题发生尖锐的意见分歧。我一方面在会上申诉自己的主张及理由,一方面在报刊上发表文章谈我的意见,同时把这些意见寄给国务院总理办公室,以求得高层的理解与支持。

  86日,总理办公室主任鲍彤同志给我回信说:“我个人认为,你研究的题目具有现实意义。这类问题应如何处理,对国营企业,恐怕比对集体企业和个体企业更复杂,但也更有必要,更不应回避。”

  813日,终于完成了起草《企业破产整顿条例(草案)》的第一稿。此稿被作为内部讨论稿发往各部征求意见。

  经过五易其稿,19841226日,我写完了“关于起草《企业破产整顿法》的请示报告”,最后以国务院经济法规研究中心的名义,由顾明报请田纪云、李灏、万里同志批示。1229日,国务院副总理田纪云批示:“同意着手研究,至于何时出台则另议。”至此,破产法的起草工作得到国务院批准。

  1985110日,国务院经济法规中心向各部门发函,通知拟成立《企业破产法》起草小组,并请各单位报送参加起草小组的成员名单。

  根据国务院领导同志批示,国务院经济法规研究中心于1985130日邀集有关部门开会,宣布正式成立《企业破产法》起草小组及其工作小组。

      

  《破产法》起草小组名单:

组 长:顾 明  国务院经济法规研究中心负责人

副组长:费开龙  国家工商局副局长

    孙亚明   国务院经济法规研究中心顾问

    王正明  国务院经济法规研究中心办公室负责人

组 员:徐光磊  国家工商局企业登记司司长

    杨 宏  国家经委法规局局长

    张泽元  国家财政部条法司副司长

    张万琨  全国人大法工委经济法室副主任

    王建汉  轻工部政研室副主任

    费宗   最高法院经济庭副庭长

    杨树庄  国家统计局方法司司长

    王忠杰  国家审计署研究室主任

    刘 刍  经贸部条法局副局长

    夏积智  劳动人事部研究室处长

    杨贡林  中国人民银行金融司条法处处长

    曹思源  国务院技术经济研究中心干部

 

  《破产法》起草工作小组名单:

组 长:曹思源  国务院技术经济研究中心干部

副组长:陈东征  国家工商局干部

组 员:杨荣新  政法大学教师

    殷阁凤  政法大学教师

    彭 勃  中国人民银行干部

    王建平  全国人大法工委干部

    王 野  国务院经济法规研究中心干部   

 

  无论如何,破产法至此进入正式立法起草阶段,我也首次以官方身份名正言顺地参加起草破产法的工作。仔细想来,此事在最后关头主要得益于院外活动及其成果  人大代表的提案。

  1988716,中国青年报记者发表一篇文章《中国的院外活动家》,给我戴上了一顶“院外活动家”的帽子。

   所谓院外活动,就是代表不同利益阶层和不同思想观点的公民在议院外边或在议会会场外,对议员进行游说,以自己的主张去影响议员的活动,藉以促成或阻止某项法律的通过。这种院外游说活动在西方比较普遍,美国法律对此还予以承认和保护,许多政治学著作也把院外活动制度看成是政治民主的一种表现,认为热心从事院外活动的公民(也被称作院外活动家)的存在,增加了政治表达的机会,体现了公民请愿的权利。

  我国过去由于人代会本身活动就不充分,院外活动也就无从谈起。人们有什么意见和要求习惯于找党委、找政府,很少找人大,更少想到去影响人大立法。然而,全国人大六届二次会议期间,我为制定破产法的动议找人大代表温元凯面谈,温元凯欣然同意就关于制定破产法的提案征集签名,后来1986年全国人大常委会审议破产法草案期间,我给全国人大常委委员每人寄赠了一本《谈谈企业破产法》的小册子,尔后又以该书作者身份,跟所有常委委员打了一遍电话。19873月六届人大五次会议期间我再次拜访温元凯,通过他征集32位人大代表签名提出了关于建立人大旁听制的提案。我以公民个人身份所做的这些工作,也被人称为“院外活动”。虽然在评价上毁誉各半,但客观效果还是不错的,所以我至今不悔。不但不悔,而且还希望能够为中国的院外活动正名,让更多的热心的公民能名正言顺地进行院外活动。比如说,近几年改革开放过程中,各地出现了许多民办企业,对社会贡献很大,但其法律地位不明确,其权益很容易受到侵害。这些民办企业家就可以与有兴趣的社会科学家一道研究起草“民办企业保护法”的问题,并向人民代表寄送材料,呼吁立法。

  人民代表既然有责任代表民意,也就应当欢迎选民向他们进行院外游说,表达意见。这种院外活动是切实加强选民与其代表的联系,便利公民参政议政,会内会外结合起来,促进人代会更好地发挥中心作用的有效形式,可谓合理合法,应予保护。

  值得庆幸的是,我在1984年进行了中国大陆第一次院外活动的尝试,并旗开得胜。它达到的目标是将破产法的制定列入国家议事日程。当时我没有料到,为了实现尔后的目标  破产法的表决通过,我接下去还需要做反复多次,更为艰难的院外活动。

_反复多次,更为艰难的院外活动。

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